政府机构设置的依据

影响政府机构设置的因素有直接因素和间接因素。间接因素比较复杂，因国因时而异，可视为影响机构设置的环境，这里暂时不作探讨。本文着重探讨影响政府机构设置的直接因素。直接因素主要有三点：一是政府职能的发展变化；二是国内外形势和实际的需要；三是政府行政管理的方式。根据主要西方国家以及苏联、匈牙利等国政府机构设置的历史与现状，对以上三点直接因素分别加以论述。

政府职能的发展变化

对政府职能可以从三个角度十二个方面进行考察：从职能作用的领域看，分为政治职能、经济职能、教育科技文化和其它社会职能；从职能作用的性质看，分为保卫性职能、统治性职能、管理性职能和服务性职能；从职能作用的方法看，分为立法职能、行政职能、司法职能和检察监督职能。在不同的国家，或在相同国家的不同历史时期，政府职能作用的主要领域、性质和方式是有差别的。政府机构的设置与政府职能的发展变化有着密切的关系。

首先，政府职能最主要作用于政治领域，后来发展到政治、经济领域，再后来发展到政治、经济、教育科学文化和社会事务领域。随着社会的发展和现代化，越后出现的政府职能发展越快，相应的机构增加得越多。各国政府机构的设置，莫不循此规律。

美国1789年建国之初，联邦政府只设有国务院、财政部和陆军部。1798年，美国政府设海军部；1849年设立内政部；1889年设立农业部；1903年设立商务和劳工部（1913年分为商务部和劳工部两个部）。这样，到19世纪末、20世纪初，美国政府中才出现了管理经济和社会事务的部门，而在此之前，政府机构几乎全部是在政治领域中发挥职能的。第二次世界大战后，美国经济、科技、教育迅猛发展，政府在1953年将40年代中期以后逐步设立的一些处理有关社会问题的机构合并成卫生、教育和福利部；1965年又设立了住房和城市发展部；1966年设立了运输部；1977年为解决能源问题设立了能源部；1979年为进一步扩大在社会领域的职能又将卫生、教育和福利部改为卫生与公众服务部和教育部两个部。另外，在传统的政治类部内，也随着政府职能在经济、教科文、社会事务方面的发展，增设了大量相应的下属机构。战后，美国政府还设立了几十个独立行政机构，其中大部分也是管理、服务于经济、教科文和社会事务的。

英国政府过去只有财政部、海军部、陆军部、空军部、内政部、外交部、联邦关系部等在政治领域内发挥政府职能的机构。第二次世界大战后，特别是近二十多年中，英国政府陆续设立了教育部、科学部、贸易部、技术部、住房和地方政府部、公共建筑和公共工程部、运输部、工业部、就业和生产率部、卫生部、社会保险部、农业渔业和粮食部、能源部等在经济、教科文和社会事务领域发挥职能的机构。所有这些部，几经改组，合并成目前的15个部，管理和主要管理经济、教科文和社会事务的部占总数三分之二以上，其余政治类部中，也有大量管理经济、社会事务的下属机构。法国、联邦德国、日本、加拿大、苏联、匈牙利、南斯拉夫等国家也无不如此。

其次，政府职能的性质是从保卫性、统治性向管理性、服务性变化的，政府机构的设置也随之发生变化。保卫性、统治性职能是所有政府最古老的职能。但是在现代，这两种性质的职能在各种性质的职能中的比重却越来越小，随着经济、教育、科技、文化等的发展，政府的管理职能大大加强。管理（狭义的）与统治的区别是，它不是或主要不是政治性的，其主要作用是协调各有关因素的关系，使整个事物更合理、更平衡、更协调有序地运动、发展。比如美国内政部负责水利资源的开发利用，这就是管理性的职能；日本建设省负责规划城市建设和住宅建设，也是管理性的职能；英国卫生和社会保险部负责协调卫生事业，同样是管理性的职能。各国政府不仅经济方面的部门、机构有大量管理性职能，其它部门，包括政治类部门也有大量管理性职能。管理性职能，在很多国家，也是工作量最大的职能。

服务性职能与管理性职能的区别是：管理有管就要有被管，不受管、不服管就要违法或违纪。管理具有权威性，被管理的单位和个人必须服从。服务则在服务方和接受方之间是平等的。人们可以接受某种服务，也可以不接受，不接受也不会产生违法、违纪问题。比如由政府部门提供的咨询服务、信息服务、生活服务、卫生服务、保险服务、天气预报、广播讲座、公共娱乐场所、休息场所、婚姻介绍场所、博物馆、图书馆等等，都是服务性的，公民利用不利用、享受不享受这些服务，完全由自己选择。现代各国政府都有很多服务性职能，并为发挥这些职能设立了很多相应的机构。美国国家科学基金会、卫生与公共服务部的大部分机构，英国的卫生和社会保险部，法国的社会事务和国民团结部等等，均属此类。保卫性、统治性、管理性、服务性职能，也是随着它们出现的顺序，越后出现的，增加得越快，占全部职能的比例越大，因而与此相应的政府机构也越来越多，越来越大。

第三，过去政府由于行政与政治完全溶为一体，政府机构一般也就是政治机构，政府机构和政府各级领导人员往往可以凭自己的主观意志随意施政。没有什么法律对政府管理的范围、权限、方式、行为作规定或限制。现代社会各国对政府各部门的权限、管理方式和工作人员行为都有各种法律详加规定，因之，政府发挥各种职能的方式也就发生了很大变化，由单纯的人治的、行政命令式的方法，发展到法治的、立法、行政、司法、检察监督相结合的方式。现代政府制定制定政策、计划、方案，组织政策、计划、方案的实施、贯彻、落实，凡涉及面较大的，都要经过立法；对贯彻落实的过程、结果、影响等，都要进行随时的检察监督，如有违法行为或出现侵犯社会公众、团体或个人合法利益的行为，往往还要诉诸司法部门解决。特别是立法、检察监督、司法方式发展很快，在各种职能方式中占有越来越大的比重。这样政府中相应的机构也日益增多。例如美国在所有的内阁部中都有法律总顾问办公室和总总检察官办公室，就是在白宫总统府内也设立了这样的办公室。日本内阁设内阁法律局，负责审查内阁要讨论的法律、政令、条约和草案，起草法律和政令，就法律问题向内阁、总理大臣和各省、厅大臣提出意见，调查研究国内关于法律运用情况，及其它关于法律事项。德国和加拿大的司法部的作用于日本内阁法制局类似，此外，两国在其它一些部中都还分别设有一些法制机构。匈牙利不仅设有专门发挥司法、检察职能的司法部、人民监察委员会，而且在各部中也专设了法制机构，如在工业部中设立了行政和司法司、企业监督司；农业和食品工业部中设立了法律司等。苏联政府内也设立了司法部、人民控告委员会和国家仲裁处等专门发挥司法监督职能的机构。

国内外形势和实际的需要

一个国家国内形势或与该国密切相关的国际形势发生重大变化，需要政府采取适当措施去应付，政府就要相应地增减或调整机构的设置。英国政府在1914年时只设有内政、外交、财政、贸易等16个部。第一次世界大战期间为适应战争需要，便增设了空军、劳工、海外贸易、粮食管制和船只管制等13个部；第二次世界大战期间又建立了国防、国内安全、情报等10个部，并一些举行了改组。第二次世界大战后，特别是60年代以来，英帝国殖民体系逐步瓦解，过去专门统辖殖民地的机构显得多余了，根据形势的需要，在60年代和70年代，英国政府通过撤销、合并、调整、缩减了一些行政部。

在1929年到1933年的世界性经济危机中，美国政府面临成堆的经济问题和社会问题。罗斯福总统上台后，根据形势需要，增设了国家劳工关系理事会、国家调节理事会、联邦储蓄保险公司、债券与交易管理委员会、铁路退休金理事会等约10个独立行政机构。法国在第二次世界大战中经济遭受严重破坏。战争结束时，政府面临在国内需要迅速发展经济，重建家园的形势。为此，政府在1946年1月设立了计划总署，由总理直接领导，以加强政府对全国经济活动的干预。

日本在第二次世界大战中，由于战争的需要，政府内设有大东亚省、军需省、海军省、内务省、情报局等机构。战后由于国际协议的规定和形式发展的需要，政府对机构进行了全面改组和调整，废除了以上所有机构，新设了劳动省、建设省、自治省、人事院、国家公安委员会、公正取引（交易）委员会、全国选举管理委员会、物价厅、中小企业厅、环境厅、国土厅等机构；并把工商省改为通商产业省，把农林省扩大为农林水产省，把司法省缩小为法务省，将原司法省的一些职权移交法院或检察厅，还把递信省分为邮政省和运输省。把国营铁道、电信事业、民航、客船、住宅、公路、金融、专卖、广播等事业划归政府企业或事业单位，减少了很多行政机关。70年代的世界能源危机，在西方造成经济、社会方面一系列连锁反应。当时严重依赖进口能源的英国、日本、美国等国，为扩大能源来源，保证能源正常供应，开发新能源，稳定能源价格，加强能源方面的研究等，相继设立新的政府有关机构。英国在70年代初设立了能源部，日本在通商产业省内设立了资源能源厅，美国在1977年设立了能源部，加拿大设立了能源、矿产、资源部，等等。

实际需要就是一国政府根据本国政治、经济、社会和特殊国情的某种实际需要设置、裁减或调整政府机构，以解决某些问题。19世纪下半叶，美国经济迅速发展，跨州的工商业活动日益增多，特别是在交通运输方面需要迅速解决统一经营和与各州法律、规定协调问题，并防止非法经营。于是政府1887年成立州际委员会，以处理有关方面的事务。由于大规模工业化造成了环境污染，美国政府成立了环境保护署和环境素质管理委员会，英国成立了环境事务部，法国成立了环境保护部，联邦德国在粮食农业部中设立了环境、自然保护司，日本、加拿大、苏联、匈牙利等国也都设立了相应的政府机构。由于地区、民族方面的一些特殊问题，英国政府专设了苏格兰、威尔士和北爱尔兰三个事物部。在英国的外国劳工相当多，所以英国政府在就业部内专设欧洲经济共同体、经济政策和人力与劳动健康和安全司，以研究国际劳工政策、工资和雇佣条件，解决外国人在英国的劳动就业和劳动待遇问题。加拿大有印第安人和爱斯基摩人问题，加政府设有印第安事务和北方发展部，以处理印第安人事务和发展西部地区经济。加拿大人口少，移民多，为解决移民安置、就业、职业培训问题和保护少数民族文化，政府还设立就业移民部，另设一名国务部长负责发展民族文化，在外交部内还专设有移民局。

政府行政管理的方式

政府行政管理的方式分为政府对社会各方面事务的管理方式和政府机构内部的管理方式。前者往往决定后者，后者反过来影响前者，两者都是决定政府机构设置的重要因素。

西方各国政府对社会各方面事务，一般采取宏观管理、横向管理、综合管理、目标管理，通过立法，规定行为界限、工作目标、质量指标、成果数额，运用指导、协调、激励、资助、惩罚、取缔等方式，让社会各行各业在法律规定的范围内自己处理自己的事务，自行发展，并不直接插手具体行业、部门的工作。这种基本的管理方式，不管是自由主义的还是保守主义的，放任主义的还是自称社会主义的政府，在原则上都不曾改变过。由于采用这种基本的管理方式，在政府机构设置上，不管是经济方面的，教科文方面的，还是社会事务方面的，西方各国都没有很多具体行业性部门，而只有综合性部门，而这些综合性部门的职能是很强的，权限也比较宽。如在经济方面，各国政府管辖的领域相当宽，事务相当杂，但一般只设很少几个部门或部级机构，各部下属机构也很少。美国有些例外，但管理经济的机构也只有农业部、商务部、运输部、能源部和十几个独立行政机构，部内机构一般也只在十个左右。英国政府只设农业渔业和粮食部、能源部、贸易和工业部、运输部等四个经济管理部。法国只有经济财政和预算部，工业调整和外贸部，农业部，贸易、手工业和旅游部，城市、住房和运输部等五个经济管理部。联邦德国只有经济部、粮食农林部、交通部、经济合作部等五个部。日本有通商产业省、农林水产省、运输省、建设省和经济企划厅，也是五个部级机构。这么少的几个政府单位就能管理全国经济，而且使经济获得较快的发展，就是因为采用了宏观管住，微观放活，综合协调，行业自主的管理方式。西方对科技、教育、文化和社会事务的管理大体也是采取这种方式。比如，对教育进行管理，政府只做一些原则上的规定，并不直接插手学校的具体工作。学校从学生的入学到毕业，从师资到设备，完全是自己安排、解决，教育部、教育局并不具体布置、指挥。采取这种管理方式，政府就可以只设置很少的行政机构。

苏联采取的管理方式则完全不同。苏联政府对社会各行各业采取微观的、纵向的、行业的、具体行为的管理。政府直接指挥、安排各单位、各部门的具体工作，所以政府除了要设一些必须设立的综合性行政管理部门外，还要按行业设很多部门，以至每出现一种新产品就新设一个部（各种机器制造部就有11个），管理经济的部委有60多个。苏联政府不但部级机构多，而且部的下属机构更多。一般部下属几十个司局级机构，农业部下设了近70个司局。

匈牙利过去基本上也采取苏联这种管理方式，但自1968年以来，匈进行了大规模的体制改革。实行新经济体制后，匈牙利政府改变了过去主要依靠行政手段对地方和各单位进行直接干预的管理方法，采取了主要依靠法规和间接的经济调节手段进行管理的方式。政府的主要任务是制定法规和正确的调节制度，协调各种不同的利益，并监督其实施。近十多年，匈牙利先后制定了计划法、财政法、统计法、劳动法、土地法、建筑法、水利法、森林法、邮电法、铁路法、国营企业法、农业生产合作法等法规。随着企事业单位自主权的扩大，各单位之间的协作问题增加，政府原有的传统部门结构已不适应新的情况。为此，在改革农业管理体制的同时，匈牙利政府将农业部和食品工业部合并成农业和食品工业部，统一制定农业和食品工业的政策、计划和经济调节措施，协调农产品的收购、销售价格和食品工业的生产价格；制定统一的农业生产合作社的规章，而并不干预生产合作社的具体工作。在十多年中，这种管理方式取得了显著的效果，农产品和食品的数量、种类成倍增加。1980年，匈政府又将教育部和文化部合并成文教部。1981年初，匈撤销了轻工业部、重工业部、冶金和机械工业部3个部，成立了统一的工业部。一个统一的工业部有利于实行统一的工业政策和统一的经济调节制度，有利于统一调配国家工业资金和从全局观点改革生产结构，也有利于对工业的统一管理。3个部原有工作人员1，300人，合作后减为560人。1981年10月，匈又撤销了劳动部，部分工作交新成立的工资和劳动事务局负责，部分工作归其它政府部门和工会全国理事会管理。由于改变了管理方式，匈牙利政府目前只有13个部和14个政府直属局、委，而管理效率和效益却比改革以前大大提高了。

政府机构内部的管理方式是否法制化、科学化、社会化也是决定政府机构设置的重要因素。所谓法制化就是政府机构的设置、政府工作人员的任用和管理、政府的工作程序、政府工作人员的行政行为都由有关法律加以规范，并有专门部门检察监督，如有违法行为，要依法追究惩处。西方国家政府现在一般都实行法治化管理。如美国规定，设置或撤销内阁部，必须经国会立法。日本有《行政机关职员定员法》，规定了中央政府各部门的文官和职员最高限额为506，571人。在这个最高限额内，政府过一定时期发布一项《定员令》，规定各部门的人员编制限额。西欧国家政府机构设置权虽掌握在行政首脑手中，但设置新的机构时，一般也要通过国会认可（联邦德国例外），并受财政部门的控制监督。西方国家一般都实行现代文官制度，对政府工作人员的选拔、任用、管理、待遇有严格详细的法律规定，在很大程度上能做到事得其人，人尽其才。由于人、事相宜，人员素质较高，就能大幅度提高行政效率，减少行政机构和人员。对政府的行政工作程序，各国也有详细的法律规定。1981年美国国会通过了《行政程序法》，对行政程序作了详细的规定，使行政程序规范化，提高了行政效率，减少了行政机构，联邦德国政府专门编辑了《程序手册》。匈牙利在改革中也制定了新的行政程序法，大大提高了行政效率，减少了行政机构。所谓科学化就是依据科学的原理设立行政组织，实行科学决策和采用科学的管理手段。以管理适度原则为例，苏联部长会议成员达100人以上，远远超过总理的管理幅度，于是只好再设部长会议主席团。苏每个部委内有几十个司局，远远超过部长管理幅度，于是便有由部长、副部长和重要司局长组成的部务委员会，再由部务委员们分管一些司局。这样，司局以上实际上就多了两个行政层次。实行科学决策，要求政府获得信息迅速、准确，并由有关专家协助分析消息，拟定方案。这就需要加强政府的信息和咨询部门。如日本在总理府、厚生省、大臧省、通商产业省和劳动省等几个省（部）级机构内就设有100多个咨询机构——审议会，协助各部门决策。采用科学管理手段就是采用先进的办公设备。电子计算机、闭路电视机、文件微缩、传真技术等等能提高效率，减少机构。所谓社会化就是政府把自己看作社会各行各业的一个部门，与其它部门一样，使自己的生活后勤事务由社会来管理。西方各国政府基本实行了社会化。除少数特殊需要的部门外，大多数政府机构都不设管理宿舍、食堂、洗浴、托幼等部门，这样就减少一大批机构。社会化还指政府将一部分行政工作交由社会组织管理或政府与社会组织一起管理，这样政府也可裁掉不少行政机构。如英国设立了一些半官方的专门机构“半自治国家政府组织”，负责向政府提出建议，处理有关行政事务，有的甚至还承担一定的制定政策的任务。近年来，这种机构迅速增加，现在约有250个左右。其中资金大半靠政府资助的有170多个。这些机构中最主要的就是有关国有化企业的委员会、公司或局。其它机构还包括民航局、大学拨款委员会、艺术委员会以及半司法性质的种族平等委员会和机会均等委员会等。另外还有些地区性的机构，负责地方上的卫生、供水、发展市场、职业训练和工资事务等。其它西方国家和改革以后的匈牙利也有不少这类半官半民或“官办民助”机构。